关于华夏历代王朝对基层的治理，有一个著名的所谓“皇权不下县”的概念，意思是朝廷对县城之外的广阔乡村，基本采取放任自流的态度，让当地的宗族士绅们用乡规民约处理日常事务，只要能按时按量的完成官府的赋税徭役之类任务、不发生什么恶性案件，地方官们是不会下基层的。应该说这种状态用来形容明清这样王朝衰微的时代，确实有些道理，但是对汉朝、唐朝这样强势王朝来说，就不一定正确了，相反早期王朝对包括乡村在内的基层，都是有着极强的控制力度的。
而导致朝廷对基层控制衰减的一大主因，则是古代吏员的地位越来越低导致的。无论哪个朝代，朝廷任命的正式官员的数量都是十分有限的，哪怕是以“冗官”危害著称的宋朝，其官员总数也不过数万，其中还包含了很多没有实权的恩荫和挂名虚官。而具体到某州某县，官员就更少了，显然要有效治理地方需要给官员们配置众多的助手下属才行。这些助手一般有两个来源：一种是官员自己征辟的僚属、另一种就是朝廷任命的吏员，前者并无定制，后者则有编制上的要求。
首个大一统王朝秦朝官制和法例繁琐但严谨，地方吏员也是庞大精密的治理体系的一部分，他们的存在使得秦律能推行到全国的每个角落，而此时吏员和官员都是一体，只不过层级不同而已，理论上底层吏员也有上升为朝廷大员的机会。之后的汉朝虽然官制律令都比秦朝大大简化，但官吏之间也同样没有严谨的分界。小小的吏员也完全由可能通过举荐、征辟、察举等各种方式上升为官员，因此汉朝能通过对乡、里、亭等基层机构对乡村有效掌控。
魏晋南北朝时情况略有不同，以门第定高下的“九品中正制”让中高级官职被高门贵族垄断，但低级官员和吏员则继续由寒门庶族充任，对乡村的控制力度并不低，反而因为分裂状态的存在而有所加强。隋唐王朝开创了科举取士制度，打破了门阀士族垄断官位的局面，而吏员既可以参加科举考试、也可以依靠资历积累升迁为官，所以隋唐前期能有效地动员起举国资源、大力开疆拓土。这种局面直到赵宋王朝建立之后才有了根本改变。
宋朝是科举出身的文臣士大夫完全掌控朝政的第一个朝代，此时基层的吏员虽然娴熟政务，但是却被士大夫视为贱役、官吏之间开始变得界限分明。当然真正让这种界限成为不可逾越的天堑的，还是在明朝。贫苦农家出身的朱元璋憎恶基层吏员的贪腐横暴，不仅严格限制其编制、而且封闭了他们上升的通道，胥吏子弟是无法通过科举改变命运的。但这反而让胥吏们完全控制了底层社会，数年一任的地方官们只能依靠他们来执行政令，从而大大降低了朝廷对乡村的管控，之后的清朝更是让这种情况更加恶化。
